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【领导参考】五部委放权后,大学离“双一流”还有多远?——专访中国人民大学教育学院副院长周光礼

发布时间:2017-05-18  浏览次数:16

4月6日,教育部、中央编办、发改委、财政部、人力资源和社会保障部五部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(下称《意见》),旨在破除束缚高等教育改革发展中的体制机制障碍,进一步向地方和高校放权,给高校松绑减负,让学校拥有更大办学自主权。

《意见》主要从完善高校学科专业设置机制、改革高校编制及岗位管理制度、改善高校进人用人环境、改进高校教师职称评审机制、健全符合中国特色现代大学特点的薪酬分配制度、完善和加强高校经费使用管理、完善高校内部治理、强化监管优化服务等8个方面,提出了20项改革意见。

目前,中国高等教育发展步入“双一流”建设的新阶段,高教改革也进入了攻坚期和深水区。在此背景下,这次出台的《意见》有何亮点?它对高校“双一流”建设会产生什么实质性影响?财新记者为此专访了中国人民大学教育学院副院长周光礼。

大学办学自主权改革破题

财新记者:在你看来,这次五部门联合出台的《意见》有哪些看点?其核心思想是什么?

周光礼:这次《意见》的看点有很多,内容涉及学科专业设置、高校编制制度改革、薪酬制度改革以及高校去行政化等几个方面。本次《意见》的中心主题,就是扩大和落实大学办学自主权,《意见》通篇出现频率最高的词就是自主,强调大学的办学自主权。

中国对大学办学自主权问题讨论了30多年,一直没有落地,1998年的《高等教育法》以法律形式规定了大学7项办学自主权,由于就教育论教育,致使办学自主权落实起来困难重重,五部委《意见》的出台可以说是真正开始破题。

不过,这个文件在解决大学办学自主权问题上还只是一个过渡性的政策,只往前走出了关键性的一步,改革仍然有待深化。另外,《意见》也存在“一刀切”的问题,毕竟中国部属院校和省属院校差异很大,东部高校与中西部高校发展很不均衡,如果“一刀切”地放权,既不尊重省级政府的教育统筹权,也不符合基本国情。

在处理学校自主办学与政府有效监管的关系这个问题上,我们一直陷于一个怪圈。一方面,中国高校的实际治理能力低下(这与长期无权有关),所以每次政府放权的时候,它们往往不能很好地使用政府下放的权力,容易导致权力滥用和无序,一旦出现无序情况会遭到社会舆论的批评,对此我们政府本能的做法就是再把大学的办学自主权拿回去,认为大学用权不可靠。另一方面,当政府把权力收回之后,大学失去办学的积极性和活力,于是舆论又开始呼吁给大学办学自主权,政府再次把权力下放大学,大学又滥用自主权,政府又把权力收回去⋯⋯如此循环往复,中国高等教育治理陷入了“一收就死,一放就乱”的恶性循环。

财新记者:如何破解这一难题?

周光礼:我认为,应该坚持分权和问责相结合的原则,一方面我们要坚定不移地向大学放权,这个改革趋势不能逆转,要一直往前走;至于大学能不能用好这个权力,这是自身治理能力建设的问题。为了提高大学自身的治理能力,当前主要应从两个方面着手:一是政府要对大学加强事中事后监管,这也是高等教育领域“放、管、服”改革的核心内容。二是大学要完善内部治理结构,在大学内部要形成分权制衡的机制,防止权力的失控和滥用,真正增强大学的自律机制。从这两个方面入手可以解决这个问题。

关键在于落实校务公开与发挥章程作用

财新记者:在有关部门深化高等教育领域简政放权,进行“放、管、服”改革之后,如何实现对大学的有效监管?当前大学内部治理的短板在哪里?

周光礼:从某种意义上说,大学自主权落实的问题就是一个大学和政府之间关系的问题。政府要加强监管,学校内部要形成多元共治的局面,一个前提条件就是要求校务公开。大学的一些办学信息要向社会定期公开,接受社会的监督与问责,同时校务也要向广大师生公开,保障他们的知情权,鼓励他们积极参与大学治理。

当前大学在校务公开方面做得最不好的就是财务不够公开。虽然每年学校也公布财务收支数据,但是分类太粗,没有意义。

要提高大学的内部治理能力,很关键的一点就是要发挥大学章程的作用。大学章程实际上外接国家的政策、法规,内接大学内部的规章制度,它是联通校内校外的一个中介。从这个意义上讲,大学章程是大学内部治理的“宪法”,是大学法人自治的前提和基础。要发挥大学章程的作用,一是要赋予大学章程一定的法律效力,而我们现在的大学章程是没有什么法律效力的;第二,在大学内部,无论行政人员还是教师和学生都要尊重大学章程,要用大学章程来统领学校内部的一切规章制度。但是实际情况是大学章程是可有可无的,“没有大学章程地球照样转”,很多学校虽然制定了大学章程,但他们做的事情跟大学章程依然不一致,大学章程有点形同虚设。

大学事业编制难题待解

财新记者:《意见》规定,改革高校编制管理制度,“积极探索实行高校人员总量管理。教育部会同中央编办、财政部等相关部门制订高校人员总量核定指导标准和试点方案,积极开展试点。试点高校人员总量实行动态调整。纳入总量管理的人员享有相应待遇和保障”;“对总量内人员,高校与其签订聘用合同。在人员总量外,高校可自主灵活用工,依法签订劳动合同”。你怎么看这些规定?

周光礼:现在高校发展的一大问题就是编制问题。应该说,“总量控制,动态调整”是高校完全放开编制的一个过渡办法,从长远来看,高校肯定要取消事业编制。“高校人员总量管理”可能是取代“高校事业编制管理”的一个策略。毕竟由政府控制高校编制是计划经济时代的做法。值得指出的是,现行的中国高校编制数量基本还是根据1985年在校学生人数确定的数量,尽管现在学生规模增加了数十倍,但是大学编制数在30多年来没有太大改变,导致生师比过高。高校不能确定自身的编制已经严重影响高校的发展,比如北京高校中除了北大、清华、人大等少数几个学校,其他学校几乎都是“超编运行”,如果你要引进一个想要的人才,没有编制他怎么会来呢?所以,各个学校都要求放开编制,但放开编制短期肯定做不到,作为过渡,就实行“总量控制,动态调整”。

大学编制制度改革未来的方向应该是取消政府对高校的编制管理,即取消高校的事业编,《意见》提出的“人员总量管理”应该是改革的一个过渡阶段。总量以内的人员实行聘任合同,总量以外的人员实行劳动合同,这实际上是对现在高校编内编外“双轨制”的一种确认。

财新记者:取消大学的编制难在哪里?

周光礼:我们所说的取消编制是取消事业编制。每个机构都有编制管理,哪怕一个企业它都有编制问题。因此我们反对的不是编制管理,如果一个组织没有编制管理,这个组织就要乱套。我们反对的是由政府来控制高校编制,因此要取消的是事业编制。但是,取消事业编制的难点在于,一方面,它当然与中国多年来形成的高等教育管理模式有关系,另外还有一个理论问题也没有解决。很多人认为如果取消高校的事业编制,那么高校就不是事业单位了,由此带来的问题是,高等教育是事业还是产业?这其中的差别就很大。因为如果高等教育不是事业单位,它就要和文化系统一样进行企业化改制。如果有一天我们称教育为教育业而不是教育事业,财政部门还会不会给大学拨款?很多人对此忧心忡忡,这可能是一个理论问题,也是一个公共政策问题。

去行政化重点在于学术事务

财新记者:《意见》提到,“高校自主设置内设机构”“鼓励高校推进内设机构取消行政级别的试点,管理人员实行职员制”“推动学术事务去行政化”。你怎么看这些规定?大学去行政化现状如何?

周光礼:这些规定似乎是强调高校内部去行政化,院系这样的机构应该也是可以取消行政级别的。学校根据自己的需要设置一些以前没有的内设机构,实际上这本来就是大学的办学自主权之一,现在只是政府把这个权落实给学校了。这个政策意味着学校可以根据自己的需要,自主设立内部机构,鼓励内部机构取消行政级别,这应该是去行政化的一种做法。

如果所有内设机构都取消行政级别,实际上很难保证学校行政人员有个好的职业生涯,也就是他们的升迁等各个方面的权利是很难得到保障的。现在很多的大学,包括北大、清华、人大以及其他学校都在推行院系去行政化,一些学院的领导现在已经没有行政级别了,从“党管干部”变成“党管人才”,对这些院长来说是一个利好的消息。因为处级干部要接受党组织的一套干部管理的标准,比如每年都要申报个人财产,不准投资当股东,不能担任独立董事或者兼职兼薪。院长、副院长没有行政级别,就可以到外面兼职兼薪,可以办公司,可以当独立董事、股东。但是高校机关部处的行政管理人员,如教务处处长、财务处处长还是行政人员,还要接受党政干部管理制度,他们难免心理不平衡。所以,中国台湾地区的做法是大学内部机关部处的工作人员是公务员,他们跟政府里的公务员性质是一样的,但大学里的教师不是公务员。

我认为,大学的行政化问题主要不是指大学内部的行政化,实际上最主要的就是政府把大学作为行政机构来管理。在大学内部事务越来越复杂的情况下,行政管理不但不能去,还要进一步强化,否则,大学肯定乱成一团糟。问题是,高校大量学术性的事务,行政机构插手过多。大学是一个学术组织,现在主要是把大学作为政府的一个下设机构来管理,没有考虑到大学的学术性,没有考虑学术组织的特点。当前一个突出问题,就是我们没有建立起适合大学组织特点的现代会计制度,大学的财务管理和政府机构的财务管理实行同一套制度,政府机构的人员出差要政府采购,大学老师出差也要政府采购。政府采购实际上浪费了高校有限的资源。所以,我们强调的去行政化是就政府和大学之间关系而言的,即政府不要用行政手段过度干预学校事务。从某种意义上说,《意见》在大学去行政化上有一定进展,但改革可以走得更远。

高校内部薪酬分配侧重激励,鼓励科研成果转化

财新记者:《意见》指出,支持高校推进内部薪酬制度改革,在核定绩效工资总量的基础上采取“年薪制、协议工资、项目工资”等灵活多样的分配形式和分配办法,并由高校“自主确定”绩效工资结构和分配方式,且可以向“关键岗位、高层次人才、业务骨干和做出突出成绩的工作人员”倾斜。这一项改革的重要性体现在什么地方?

周光礼:不放开薪酬,建世界一流大学没有希望。高校要激发活力就必须把差距拉开,以薪酬的差距激发教师活力。管理学上有个“二八定律”,一个组织80%的学术产出是20%的人做出来的,因此在分配的时候应该向这20%的人倾斜,这在西方已经成为一个惯例。西方把这20%的人称为faculty,包括助理教授、副教授和教授,其他人称为staff,就是教学辅助人员和学校管理人员。所以,建立一支核心教师队伍,应该是高校人事制度改革的一个方向。“重赏之下,必有勇夫”,大学这样的组织,还是要有必要的薪酬激励,拉开差距,激发教师的活力。如果平均分配,只会导致集体的平庸。

现在的问题是:一方面大学有钱,另一方面大学的钱不能给老师涨工资,这是因为政府对高校的人员经费有个总盘控制。教师工资薪酬改革就没办法进行,实际上,教师的工资待遇长期无法提高。现在我们要建世界一流大学和一流学科,关键就是人和钱这两个大问题。只要在一定范围内给教师开的薪水标准足够高,有竞争力,我们的高校可以在全球范围内招聘一流的师资。现在的情况是中国高校的薪酬标准在世界范围内是没有竞争力的,很难建设一支世界一流的教师队伍。低工资意味着我们只能诉诸于教师的奉献精神,但这是不可靠的。

财新记者:这样会不会引发新的“抢人大战”?

周光礼:关于抢人大战,我跟别人的看法不一样。我认为正面的作用要比负面的大。抢人大战和大学的薪酬制度有点关系,但更重要的是抢人大战之所以出现,是因为区域差异。有些东部的高校,由于当地经济活跃,获得的资源多,中部和西部的一些高校获取的资源少,东部学校就可以利用高薪吸引人才。我们解决抢人大战应该是国家要向中西部地区的高校重点投入,让这些学校也有资源和能力把人才留住。一味只批评抢人大战,是不能解决问题的,这种道德说教没什么用处。学者都是独立的,有迁徙的自由,学校为了提高水平去“挖人”,尊重知识、尊重人才并没有错。

财新记者:《意见》规定,高校科研人员依法取得的科技成果转化奖励收入,不纳入绩效工资。这是出于何种考虑?

周光礼:我们国家以前对科研人员专利的收入控制过死,使这些科研人员基本上对科技成果的转化没有兴趣,因为得不到什么好处。现在中国专利数量是世界第一,但是科技成果的转化率在世界上却处于非常低的水平。也就是绝大部分的科技成果不能转化为生产力,意味着巨大的浪费。这些老师为什么愿意做这种“虚假”的专利?这是因为这些专利可以给老师评职称加分,给学校排名加分。现在规定科研人员的专利可以转让,可以带来收入的话,他们才会做真正的专利,因为市场是检验一切专利真假的惟一标准。如果是假的专利,市场就会淘汰,如果是真正的专利,就会在市场上获得丰厚的回报。这实际上可以激发整个国家的科技创新能力,真正服务于国家创新驱动发展战略。

对于科研人员的评价,我们现在不好的趋势就是大家都追求学术GDP,大部分学校都追求数量,不追求质量,必然导致大量的学术泡沫。由行政人员主导科研评价就是数论文篇数,让你发很多很多的SCI、CSSCI论文,因为行政人员不是内行,只能根据该学者在知名期刊发多少篇文章来判断。他们认为,发表成果越多,就表明越厉害,这实际上是违背学术规律的。一个学者究竟有没有水平,实际上他的同行是最清楚的,学界自有公论。因此《意见》改由同行专家来评,有利于把有质量的学术成果评出来。推行代表作制,其实也是为了解决这个问题。将学术评价权真正交还给学者,由同行评议,目的是为了推出精品、有质量的成果,而不是为了追求学术GDP。

《意见》后续如何落地

财新记者:《意见》后续的落实需要注意什么?

周光礼:《意见》是针对高等教育领域存在的深层次的制度问题提出解决方案。从政策本身来说是很好的,但是如果政策只停在文本上,没有转换为实际行动,实际上是没用的,真正有生命力的政策在于它的执行。如果执行不好,就是再好的政策实际上也是没有效果的。所以现在就看这些政策能不能落实,能不能执行。

《意见》要真正落实,恐怕需要做到两点:一是五部门如何破除部门利益,真正地相互协调,尊重大学的办学自主权,把权力真正下放给大学,如果他们不能协同形成合力的话,这一改革很难落实。第二,要尊重省级政府的教育统筹权。我们国家的国情是各个地方发展不平衡,我们不能“一刀切”地把所有权力下放给所有学校,要尊重各个省份的教育统筹权,尊重各省份结合自身情况出台实施细则。

我认为,最大的问题在于一项政策的改变,实际上要求其他很多政策做相应改变。如果其他配套政策没有跟上,单靠这个政策是推行不下去的。比如高校编制的管理权力在中编办而不在教育部,它的一些配套政策没有改变,这个政策是没有办法落实的;再如大学的会计制度,权力在财政部,如果没有财政部相应的政策变革,这个政策也没有办法落实。所以,我们的改革实际上进入了一个深水区,它涉及盘根错节的很多问题,所以要多部门协同推进才能够起到一定效果。

 
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